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  • 重點文物保護單位岳陽樓經營權能否合法轉讓

    2016-11-30 09:36:38    所在頻道:  行業評論頻道    來源: 北京日報
      全國重點文物保護單位岳陽樓要被“賣”了?11月17日,岳陽市政府對事件做出官方解釋稱,其只是將景區所有權與經營權進行分離,景區資源所有權、監管權仍掌握在政府手里。
     
      1.岳陽樓所有權是誰的?
     
      所有權是對物進行占有、使用、處分、收益的權利。在我國物權法律體系中,所有權是最基礎、最重要的權利。岳陽樓作為承載文化符號的有形之物,同樣具有法律意義上的所有權。我國文物保護法第五條第二款規定:古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國家所有。國家指定保護的紀念建筑物、古建筑、石刻、壁畫、近現代代表性建筑等不可移動文物,除國家另有規定的以外,屬于國家所有。岳陽樓屬國家重點文物保護單位,其所有權權屬上的國有身份應無爭議。
     
      即使暫且忽略岳陽樓的文化價值、文物身份,轉而考慮其經濟價值,對岳陽樓權屬的認定也不會動搖。根據國務院《風景名勝區條例》規定,景區是具有觀賞、文化或科學價值,自然景物、人文景觀比較集中,環境優美,具有一定規模和范圍,可供人們游覽、休息或進行科學、文化活動的地域。而我國物權法規定,城市的土地、礦藏、水流、森林、草原、山嶺、灘涂等自然資源屬于國家專有。很顯然,岳陽樓景區占用的土地及其自然資源屬于國家所有。而根據土地與其上建筑物權屬一致的“房地一體”原則,在北宋時即因范仲淹文章名揚天下的岳陽樓同樣只能由國家所有。
     
      2.景區經營權是物權還是債權?
     
      國有資產在權屬上明確為國家所有,但對其進行管理利用,卻不得不依賴一個更為明確具體的管理主體。根據我國法律及國務院的行政法規,國有資產由各級人民政府及國有資產監督管理委員會代行管理職權。按照屬地原則,國有資產岳陽樓由岳陽市政府管理。那么,此次政府解釋中提到的經營權指的是什么?它在法律上又有哪些構成?
     
      從法律上說,景區經營權的法律屬性是對其進行規范必須首先解決的問題。從形式上看,景區經營權因景區管理機構與經營者之前簽訂《景區經營權轉讓合同》而產生,對景區的利用方式、利用期限、收益繳納等均依據合同確定。因此,景區經營權最自然的法律解讀,是它是一種由轉讓合同創造的債權權利約束。也就是說,經營權是景區管理機構向經營者做出的多個獨家授權的統稱。對于其內容與法律效力,應當依據具體的合同約定進行確定。
     
      經營權的債權解釋帶來了權利內容的極大靈活性。在法律允許的框架內,當事人可以自由創設具有任何內容的經營權利。而在合同的履行可能對景區保護、公共利益等產生不利影響時,景區管理機構可以以相當小的代價終結合同關系。
     
      但是,經營權債權化也有不足。依據合同的一般規則,《景區經營權轉讓合同》的約束力僅及于雙方當事人,而不得對抗任意第三方。由于債權性質的經營權實際由雙方約定設立,因此便存在對有效合同依賴性強、抗合同外部風險差等缺陷。對于企業經營者來說,其簽訂的轉讓合同賦予的經營權往往長達數十年。在合同穩定履行的預期下,經營者通常會在取得經營權的初期投入大量沉淀成本,并會制定較為長期的經營與投資回報方案。而當轉讓合同動輒面臨解除、被撤銷乃至無效的威脅時,經營者自然會出于回避風險的心理,或是瞻前顧后吝惜投入,或是竭澤而漁追求盈利,前者將影響經營權轉讓制度功能的實現,而后者更將給景區的發展與保護帶來潛在的安全威脅。
     
      為此,有觀點認為,應當將景區經營權認定為物權法意義上的用益物權,以便為經營權提供更為有力的法律基礎,保障經營者的正當利益,促進對景區資源的合法利用。的確,將經營權定位為用益物權,可以有效解決因合同相對性導致的“一景數賣”問題,在景區管理機構發生更替時,經營利益保障也更為充分。但是,我國物權法堅持“物權法定”原則,即物權的種類、內容、取得、變更、滅失均由法律規定,原則上不承認當事人自行創設物權。盡管在物權法頒行近十年后,“物權法定”原則已經有所松動,但對創設用益物權新種類,法律界仍持極為謹慎的態度。加之經營權雖然具有較為一致的制度基礎,但在具體實現方式上仍然千差萬別,難以提煉出統一的權利構成,因此,經營權物權化可謂障礙重重。
     
      值得一提的是,在物權法出臺之前的部分法律學者建議稿中,曾經明確經營權的用益物權身份,但在此后的立法活動中未被采納。這也可以視作立法者對這一問題的表態。因此,在現行法律制度下,經營權仍應當被認定為債權,從而適用合同法有關規則進行調整。
     
      3.岳陽樓經營權可轉讓嗎?
     
      在有關岳陽樓經營權轉讓的媒體報道中,普遍被引用的一條支持觀點認為,經營權轉讓是一種正常的商業行為,是實行經營權與所有權分離,岳陽樓經營權轉讓后,其資產所有權仍然屬于岳陽市政府。這種觀點還引用國務院《風景名勝區條例》第37條的規定:風景名勝區內的交通、服務等項目,應當由風景名勝區管理機構按照有關法律、法規和風景名勝區規劃,采用招標等公平競爭的方式確定經營者。
     
      支持者觀點的缺陷在于,其引用的《風景名勝區條例》同時規定:進入風景名勝區的門票,由風景名勝區管理機構負責出售。門票價格依照有關價格的法律、法規的規定執行。這意味著,該條例并沒有確認大部分經營權轉讓,尤其是整體性轉讓的合法性,而僅允許就風景區內的部分服務項目,采用引入社會力量的方式提升服務品質。眾所周知,要求風景區為全部服務項目提供大而全的服務,往往意味著低效、繁冗與拖沓。同時,這一支持者觀點還存在將地方政府的管理權與國家所有權相混淆的問題。
     
      岳陽樓經營權轉讓的反對者們則多引用文物保護法第24條的規定:國有不可移動文物不得轉讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所的國有文物保護單位,不得作為企業資產經營。1988年國務院公布第三批全國重點文物保護單位名錄,岳陽樓屬于古建筑及歷史紀念建筑物,系國家級重點文物保護單位。毫無疑問,其屬于文物保護法中不得作為企業資產經營的國有文物保護單位。
     
      事實上,自從故宮內能否開設“星巴克”引發社會廣泛關注后,國務院已經多次出臺意見,對旅游等開發活動中的文物保護工作進行規范。盡管行政法規對何謂“作為企業資產經營”并未過多解釋,但從文義上看,岳陽樓經營權轉讓無疑落在了這一法律規范的文義范圍之內。還需注意的是,從立法目的上看,這一法律規定主要用于規范行政管理,對合同效力并不當然產生影響,也即如果岳陽樓經營權以合同方式被轉讓,該合同并非當然無效。
     
      (作者蘇航,單位:北京市海淀區法院)
     
      延伸閱讀
     
      張家界開創
      景區經營權轉讓
     
      顧名思義,經營權就是以盈利為目的,對景區資產進行經濟性利用的權利。我國第一個旅游景區經營權轉讓的案例始于1997年,當年,湖南省分別以委托經營與租賃經營的方式轉讓了張家界黃龍洞與寶峰湖兩處景區的經營權。此后,全國各景區紛紛效仿。從轉讓類型上看,景區經營權轉讓包括整體轉讓獨家經營、部分轉讓、項目特許經營權轉讓等模式。其基本要素都在于由景區管理機構提供對國有資產的使用收益權益,以吸納企業的資金、管理經營技術。

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